Dopo il ricorso respinto di scandaloitaliano, Lorenzo Spallino pubblica su webimpossibile una lucida analisi della vicenda italia.it dal punto di vista del rapporto tra legge Stanca e trasparenza degli atti amministrativi. Da leggere assolutamente: può nascerne, secondo me, un interessante dibattito sul tema della trasparenza all’italiana.

In pieno accordo con l’autore il pezzo è pubblicato integralmente anche qui sotto (e su scandaloitaliano).

Accesso vietato ai documenti di Italia.it: una sconfitta per la legge Stanca?

Abstract

L’appello di Scandaloitaliano affinché fossero resi pubblici i documenti di gara relativi alla realizzazione del portale Italia.it è respinto dalla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. La motivazione addotta dalla Commissione pone una seria ipoteca sulla possibilità di una analisi obiettiva del livello di attuazione della legge sulla accessibilità informatica, nella misura in cui impedisce di verificare il rispetto dell’articolo 4, che sanziona con la nullità i contratti che non prevedano il rispetto dei ventidue requisiti tecnici.

4 gennaio 2004: nasce la legge Stanca

«È una legge di grande civiltà e il pieno consenso che si è realizzato su di essa onora il Parlamento». Con queste parole il ministro per l’Innovazione e le Tecnologie Lucio Stanca annunciò l’approvazione della legge italiana sull’accessibilità informatica, da allora universalmente nota come legge Stanca. Ci volle poco più di un anno e mezzo per rilasciare le disposizioni attuative, ma a luglio del 2005, con l’emanazione prima del regolamento attuativo (decreto del Presidente della Repubblica, 1.3.2005, n. 75) e poi dei requisiti tecnici (decreto ministeriale 8.7.2005), il quadro venne completato. Se è vero che tra i commentatori, per lo più entusiasti, non mancarono gli scettici, è innegabile che la legge 4/2004 pose l’Italia all’avanguardia rispetto ad altre nazioni, dotandola di uno strumento legislativo pensato per affrontare il tema della accessibilità informatica. L’errore fu di ritenere, sulla scorta delle premesse della legge (articolo 1, comma 2), che lo strumento fosse pensato (anche)

per tutelare il diritto degli utenti con disabilità a fruire degli strumenti informatici e, in particolare, di Internet, senza subire discriminazioni rispetto ai così detti normodotati [Michele Diodati, Accessibilità – Guida completa, Apogeo, Milano, 2007, p. 541]

Così non era: discussioni e interventi hanno dimostrato che l’intenzione del legislatore era un’altra, ossia quella di dotare il sistema di un impianto che regolasse il tema dell’accessibilità informatica a livello di pubblica amministrazione, mirando più a inoculare nel sistema la coscienza del problema che non a tutelare diritti dei singoli.

L’^affaire^ Italia.it

Abbiamo già avuto occasione di analizzare il caso, di dimensioni economiche molto modeste, in cui la violazione della legge Stanca era palese sia sotto il profilo sostanziale (il sito era inaccessibile) sia sotto il profilo formale (il contratto non prevedeva il rispetto delle legge) [nota 1]. Nonostante l’evidenza dei fatti nulla è successo: nessun procedimento disciplinare è stato avviato, nessun contratto è stato dichiarato nullo, nessuna restituzione delle somme versate è stata richiesta, il sito è rimasto inaccessibile. Ma come, la legge non era stata indicata come un esempio da seguire nell’ambito di un vertice tra Europa e Stati Uniti sulla Disabilità [nota 2] ? E non era stata riconosciuta dall’OCSE tra le “best practices” di livello mondiale [nota 3]? Se non si riesce a porre rimedio a un contratto da cinquemila euro, figurarsi uno da più di dieci milioni, all’interno di un progetto con un budget di quarantacinque milioni poi lievitati a cinquantotto [nota 4]. Parliamo, ovviamente di Italia.it, il portale del turismo italiano guadagnatosi l’onore dei quotidiani per l’imbarazzante inadeguatezza rispetto alle aspettative che simili somme giustificano.

L’istanza di Scandaloitaliano

Di fronte all’imponenza delle somme in gioco e forse anche nella speranza di vedere applicata la sanzione della nullità prevista dall’articolo 4 della legge Stanca per l’ipotesi in cui il contratto non preveda il rispetto dei requisiti tecnici in materia di accessibilità, il 2 aprile 2007 Scandaloitaliano, forte di 1.500 firme raccolte on line, ha chiesto al Presidente del Consiglio Romano Prodi, al Vice-Presidente del Consiglio Francesco Rutelli e al Ministro per l’ Innovazione e le Tecnologie Luigi Nicolais, la pubblicazione su di un sito istituzionale e/o, in subordine, l’accesso ad alcuni atti di gara del progetto “Scegli Italia” ed in particolare del portale http://www.italia.it. L’amministrazione dello Stato ha prima comunicato l’avvio del procedimento amministrativo finalizzato all’esame dell’istanza e poi, il 10 luglio 2007, fatto pervenire la risposta negativa. Nei confronti di questa Scandaloitaliano ha proposto ricorso avanti la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il 17 settembre la Commissione ha respinto il ricorso, dandone notizia il 27 settembre 2007 allo studio legale presso il quale Scandaloitaliano si era domiciliato [nota 5].

Il diniego opposto dalla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi

La Commissione non entra nel merito se i documenti richiesti siano, o meno, pubblici. Per quanto la circostanza non sia di poco conto, essa sembra dare per scontata la risposta positiva. Il problema è che, per la Commissione, i documenti sono pubblici ma non rilasciabili, quantomeno a Scandaloitaliano. La Commissione ritiene infatti che il ricorso sia infondato (meglio, inammissibile) in quanto Scandaitaliano non è titolare di alcun ^diritto^ (ma sarebbe più corretto parlare di ^interesse^) ad accedere alla documentazione in questione. Crediamo sia importante comprendere per quale motivo il ricorso sia stato bocciato, perchè esso ci permette di comprendere una delle ragioni delle difficoltà di applicazione della legge Stanca in Italia, dove, a distanza di due anni dall’entrata in vigore delle disposizioni attuative, contiamo solo 88 siti che si dichiarano conformi [nota 6]. Ricorda anzitutto la Commissione che:

[…] il diritto di accesso, riconosciuto dall’art. 22 1. 7 agosto 1990 n. 241, non configura una sorta di azione popolare diretta a consentire un generalizzato controllo dell’attività della Pubblica Amministrazione, ma deve correlarsi ad un interesse qualificato che giustifichi la cognizione di determinati documenti.

Basterebbe questo accenno per comprendere il tono generale dell’atteggiamento della Commissione, nella cui formalmente corretta applicazione del dettato normativo è difficile non leggere la strenua difesa delle prerogative dell’amministrazione dello Stato. Tale interesse, continua la Commissione,

[…] deve essere attuale, con riferimento alla richiesta di accesso ai documenti; diretto, ossia personale, cioè deve appartenere alla sfera dell’interessato; concreto, con riferimento alla necessità di un collegamento tra il soggetto ed un bene della vita coinvolto dall’atto o documento […], serio, ossia meritevole e non emulativo (cioè fatto valere allo scopo di recare molestia o nocumento) e adeguatamente motivato, con riferimento alle ragioni che vanno esposte nella domanda di accesso.

Insomma, chiosa il documento:

Il concetto di interesse giuridicamente rilevante non è tale da consentire a chiunque l’accesso agli atti amministrativi; il diritto di accesso ai documenti amministrativi non si atteggia come una sorta di azione popolare diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sull’Amministrazione, giacché da un lato l’interesse che legittima ciascun soggetto all’istanza, da accertare caso per caso, deve essere personale e concreto e ricollegabile al soggetto stesso da uno specifico nesso, e dall’altro la documentazione richiesta deve essere direttamente riferibile a tale interesse oltre che individuata o ben individuabile.

Riferibilità che, nel caso di specie, non sarebbe dato rilevare. Neppure, conclude la Commissione, il generico richiamo ad “un interesse collettivo alla massima trasparenza” formulato da Scandaloitaliano giustificherebbe il rilascio della documentazione richiesta (il grassetto è nostro)

nascondendo e configurando, in realtà un vero e proprio controllo sull’operato e sull’agire della pubblica amministrazione, espressamente non condiviso dalla giurisprudenza maggioritaria,

e comunque escluso dall’articolo 24 della legge 241/1990.

I riflessi verso la legge Stanca

Al di là del tono tra il didattico e il risentito, la risposta della Commissione fornisce un’utile indicazione per tutti coloro che si volessero meritoriamente applicare a misurare l’applicazione della legge Stanca, anzitutto richiedendo la copia dei contratti per poter verificare se l’obbligo di prevedere il rispetto dei ventidue requisiti è stato rispettato (articolo 4). Ossia che

il principio della trasparenza amministrativa accolto dal nostro ordinamento non è affatto assoluto e incondizionato, ma subisce alcuni temperamenti, basati, fra l’altro, sulla limitazione dei soggetti attivi del diritto di accesso. La posizione legittimante l’accesso è costituita da una situazione giuridicamente rilevante e dal collegamento qualificato tra questa posizione sostanziale e la documentazione di cui si pretende la conoscenza.

La Commissione ha ragione: come per la legge Stanca, le aspettative generate dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, in tema di accesso ai documenti amministrativi sono state in parte frustrate. La legge non dice(va) infatti che i documenti delle pubbliche amministrazioni sono, in quanto ^pubblici^, accessibili a chiunque, ma che

al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale è riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi, secondo le modalità stabilite dalla presente legge (articolo 25).

A chiudere le porte a qualsiasi interpretazione in qualche modo estensiva ci hanno pensato le modifiche apportate alla legge nel 2005 (legge 11 febbraio 2005, n. 15) e il secondo regolamento attuativo della legge 241 (decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 2006, n. 184). Se il nuovo testo dell’articolo 22 afferma che

tutti i documenti amministrativi sono accessibili (comma 3)

sta di fatto che dalla formula “chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti” del vecchio testo, si è passati alla necessità di dimostrare di avere

un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso (articolo 22, comma 1, lettera b, l. 241/1990; articolo 2 D.P.R. 184/2006).

Lo scarto è solare. Per assurdo, un soggetto con deficit visivi non potrebbe chiedere copia del contratto diretto alla realizzazione di un sito internet se il sito presenta, ad esempio, dati audio resi con modalità non accessibili, non essendo riscontrabile una menomazione nell’utilizzo del sito rispetto alla specifica disabilità. I riflessi verso una politica di verifica della legge sono di immediata comprensione: un’università, per fare un esempio, non potrebbe chiedere a delle amministrazioni campione copia dei contratti diretti alla realizzazione di siti, non essendo titolare di alcun interesse giuridicamente tutelato ad ottenerli.

L’istanza di Scandaloitaliano: un attentato di lesa maestà?

Rileggendo il diniego opposto alla richiesta di Scandaloitaliano resta il sospetto che l’estensore del testo sia stato mosso dalla convinzione che il fatto di richiedere che fossero resi pubblici documenti di una simile portata economica e, soprattutto, connessi a realtà che agiscono su incarico diretto della Presidenza del Consiglio, concretizzasse un attentato di lesa maestà, o crimen maiestatis secondo la locuzione latina. L’espressione deriva dalla lex Iulia maiestatis, emanata nell’8 a.C. su impulso dell’imperatore Augusto, il quale riordinò l’intera materia del crimine di lesa maestà. Ossia di qualunque offesa o minaccia arrecata alla figura dell’imperatore e quindi alla sua auctoritas: oltraggio alla memoria degli imperatori defunti, oltraggio a statue o altre immagini imperiali, uccisione di ostaggi, attività mirate a promuovere iniziative di guerra senza l’ordine dell’imperatore, rifiuto di riconoscere l’imperatore come divinità. Il sospetto che si sia voluti essere più realisti del re è confermato dal fatto che l’istanza di Scandaloitaliano chiedeva solo in alternativa di ricevere i documenti in formato elettronico richiesti nella petizione, perchè in via principale chiedeva più semplicemente che gli stessi fossero, come atto di responsabilità e di etica civile, messi “a disposizione su di un sito istituzionale”. Ma tant’è: l’esito dell’istanza, pur se correttamente qualificata, sarebbe stato con ogni probabilità il medesimo.

La posizione della Commissione: un arrocco antistorico

Senza andare oltre oceano, dove dal 1966 vige il Freedom of Information ACT (FOIA) che obbliga tutte le agenzie governative degli Stati Uniti d’America a predisporre gli strumenti per l’accesso dei cittadini a tutte le informazioni disponibili, vale forse la pena sapere che alcuni europarlamentari svedesi hanno condotto e stanno conducendo un’iniziativa per estendere alla comunità europea la legislazione svedese in materia di accesso agli atti amministrativi, il cui Freedom of the Press Act recita [nota 7]:

Every Swedish citizen shall be entitled to have free access to official documents, in order to encourage the free exchange of opinion and the availability of comprehensive information (articolo 1).

Così, mentre in Svezia ogni cittadino ha diritto di avere libero accesso ai documenti ufficiali che non siano espressamente catalogati come riservati, in Italia, come abbiamo visto, non esiste un diritto di accesso generalizzato, bensì il diritto dei soli soggetti giuridicamente interessati di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi verso cui abbiano un interesse diretto, concreto e attuale. Lo scarto tra le due legislazioni non va misurato sul dato dell’accesso, generalizzato o meno, quanto sulle finalità per le quali l’accesso è dato. Se per il legislatore italiano, l’accesso ai documenti amministrativi

costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (articolo 22, comma 2, legge 241/1990)

per il legislatore svedese, il diritto dei suoi cittadini di avere libero accesso ai documenti ufficiali è dato (la traduzione è nostra)

allo scopo di favorire il libero scambio di opinioni e la disponibilità di un’informazione esaustiva.

Crediamo non ci sia bisogno di commento. Per inciso, l’iniziativa svedese nel 2001 ha – sia pure tra la fattiva opposizione di molti stati membri – raggiunto l’obiettivo dell’approvazione, da parte del Parlamento europeo, di un accordo sull’accesso del pubblico ai documenti, frutto di un compromesso tra Parlamento, Commissione e Consiglio. L’accordo fra le tre Istituzioni fa sì che tutti i cittadini dell’Unione possano avere accesso ai documenti dell’Unione, tranne che per alcune eccezioni chiaramente definite [nota 8].

Conclusioni

Tra queste difficoltà muove i suoi passi la legge Stanca. Se addossarle compiti che non le sono propri non serve allo scopo ed è anzi controproducente, stupisce leggere nel comportamento delle alte amministrazioni una così strenua difesa delle prerogative del sistema, dannosa nella misura in cui fornisce alle amministrazioni locali un autorevole spunto per bloccare sul nascere qualsiasi azione finalizzata a verificare sul campo l’applicazione della legge. Ma le cose cambiano. Anche a voler ignorare l’inarrestabile evoluzione della normativa comunitaria, vale infatti la pena ricordare il caso dello scontro tra Governo e Regione Toscana sullo Statuto da questa adottato nel 2004, risoltosi con una perentoria affermazione della Corte Costituzionale a favore del libero accesso ai documenti amministrativi. Il Governo impugnò lo Statuto davanti alla Corte lamentando, tra le altre cose, il fatto che l’art. 54, commi 1 e 3, prevedesse il diritto di accesso ai documenti amministrativi regionali senza obbligo di motivazione: secondo il Governo la norma violava, tra gli altri, “il principio di buon andamento dell’Amministrazione”. La Corte respinse il ricorso (sentenza del 2 dicembre 2004 n. 372), affermando che

la disposizione che stabilisce il diritto di accesso, senza obbligo di motivazione, ai documenti amministrativi si conforma al principio costituzionale di imparzialità e di trasparenza dell’azione amministrativa ed è altresì del tutto coerente con l’evoluzione del diritto comunitario.

L’atteggiamento della Corte fu di grande lungimiranza. Per questo siamo convinti che la motivazione opposta dalla Commissione alla richiesta di Scandaloitaliano sia, a prescindere dalla sua correttezza formale, del tutto antistorica, espressione com’è di un atteggiamento miope prima che ignaro dell’evoluzione del diritto amministrativo. Ammoniva Eugenio Montale che “La storia non è prodotta / da chi la pensa e neppure / da chi l’ignora. / La storia non si fa strada, si ostina, / detesta il poco a poco, non procede / né recede, si sposta di binario / e la sua direzione / non è nell’orario”.
Quanta amarezza nel leggere nella decisione della Commissione una sconfitta delle istituzioni, più che della legge Stanca. Inizio articolo

Note al testo
Nota 1:
Nota 2:
Nota 3:
Nota 4:
Nota 5:
Nota 6:
Nota 7:
Nota 8:

A mio avviso il passo forse più interessante è questo

Se per il legislatore italiano, l’accesso ai documenti amministrativi

costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (articolo 22, comma 2, legge 241/1990)

per il legislatore svedese, il diritto dei suoi cittadini di avere libero accesso ai documenti ufficiali è dato (la traduzione è nostra)

allo scopo di favorire il libero scambio di opinioni e la disponibilità di un’informazione esaustiva.

Mentre il legislatore italiano sente la necessità di tutelare l’imparzialità e la trasparenza della PA attraverso un possibile eventuale controllo, ma limitato solo ai “diretti interessati”, il legislatore svedese la dà sostanzialmente per scontata e considera l’accesso ai documenti come un diritto di ciascun cittadino ad essere liberamente ed esaustivamente informato.
Esattamente ciò che scandaloitaliano ha chiesto e sostenuto con la sua lettera

“Senza citare leggi e provvedimenti, che pure garantiscono pieno diritto di accesso a documenti pubblici, in qualità di cittadini appassionati e scrupolosi Vi chiediamo, come semplice atto di responsabilità e di etica civile, di mettere a disposizione su di un sito istituzionale o di far pervenire al seguente indirizzo di posta elettronica…”

e nel ricorso

Scandaloitaliano si è fatto carico di un interesse diffuso e collettivo alla trasparenza degli atti, chiedendo semplicemente al DIT ciò che in diverse altre amministrazioni centrali e locali è da tempo un fatto normale.
Tutto ciò per garantire informazione sicura, certa e riscontrabile e non per operare “controllo generalizzato”.

La visione borbonica ed antistorica della nostra amministrazione, tutta arroccata in sè stessa in una ridicola difesa delle proprie prerogative, palesa ed espone anche la doppia faccia di una politica incapace di imporsi e di decidere; da una parte proclami, direttive, commissioni d’indagine, firma di protocolli vari e diversi; dall’altra la triste e miserabile realtà: conflitti di interesse e tutela del RTI, anche a totale discapito della collettività.